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标题: 济南市城市养老设施规划 [打印本页]

作者: admin 时间: 2017-9-4 11:37
标题: 济南市城市养老设施规划
1、研究背景
根据国家统计局发布2015 年国民经济和社会发展统计公报数据显示，截止至2015 年末, 我国全国人口共计13.74 亿人，60 周岁及以上人口数为2.22 亿人，占全国总人口比重为16.1%，较上一年增加0.5%，且老龄化速度仍会继续加快。这个数据相当于美国人口总数的66%，日本人口总数的1.67 倍。与此同时，高龄化、空巢化特征凸显。随着家庭结构小型化显现，依靠家庭成员照料的养老方式难以满足当前的养老需求。而社会养老问题突出表现为老年人对城市养老设施的巨大需求。
济南市老龄化形势相当严峻，据济南市老龄委的资料显示，截止2015 年底，济南市60 岁及以上常住老年人口已达123.17 万，占全市总人口的19.68%，高于全国15.5% 平均水平；养老服务体系建设不完善、设施建设滞后；并且济南市区老年人口密度高，城市开发强度大，增加了解决养老问题的难度。基于以上因素，对于济南市区养老设施需求的规划研究具有一定的代表性和重要的价值，为解决济南市养老问题有着非常重要的意义。
2、国内外养老设施建设经验
2.1 美国养老设施建设经验
美国养老设施的实践经验主要是“持续照顾”的养老设施类型体系和持续照顾型的退休社区发展。
（1）养老设施体系
美国于20 世纪40 年代末进入老龄化社会。当前美国的养老设施大致可六类独立式住宅、老年公寓、养老院、护理院、退休社区、社区日间照顾中心等。基于“持续照顾”理念，以上六类养老设施根据老年人照顾需要又可分为技术护理照顾型、中级护理照顾型以及一般照顾型三个等级，可以侧重于某一护理照顾类型，也可是三种护理照顾类型的混合。技术护理照顾型设施主要收养需要24 小时精心医疗照顾但又不需要医院所提供的经常性医疗服务的老人护理院。中级护理照顾型设施主要收养没有严重疾病，需要小时监护和护理但又不需要技术护理照顾的老人护理院、养老院。一般照顾型设施主要收养需要提供膳食和个人帮助但不需要医疗服务及小时生活照顾服务的老人。
（2）养老住区
基于国家强大的经济实力和相当一部分较富有的老年人群，起源于北欧的“退休社区”，亦有“退休村”、“继续照顾退休社区”等多种形式，于20 世纪80 年代在美国一些经济发达城市发展壮大，已经成为美国老人重要的养老选择之一，如著名的太阳城中心等。
2.2 日本养老设施建设经验
日本在进入人口老龄化前就已非常重视养老设施的建设，早在60 年代就已开始着手建立养老服务体系。20 世纪70 年代进入老龄化社会，增长速度远远超过其他社会养老设施。为应对严峻的养老形势，日本的养老设施发展经历了从收养性老年养老设施向居家养老设施和老人保健护理设施扩展的过程，最终形成完善的“养老——居家——护理”一体化、多层次的养老设施体系。可分为入居型养老设施和利用型养老，分类照顾不同需求的老年人。
2.3 北京养老设施建设经验
《北京市养老设施专项规划（2014-2020年）》（2012 年）对机构养老设施和社区居家养老设施，依据不同地区分别做了分地区差异化的建设规定。
2.4 苏州养老设施建设经验
《关于加快发展养老服务业的实施意见》（2014 年，苏州市人民政府）：到2020 年，养老机构床位数达到每千名老人45 张、护理型床位占养老床位总数50% 以上、社会力量举办或经营的养老床位数占比达到70% 以上；所有社区、村均建有日间照料中心或托老所（农村为老年关爱之家），60% 以上的城市社区和有条件的农村社区建有老年人的康复场所。
2.5 根据相关养老经验主要归纳为以下几个方面：
（1）就近的社区居家养老服务为主，以大中型机构养老方式为补充。国外养老模式的变迁经历了“居家养老”到“居家养老为主，机构养老补充”，此时突显在郊区和风景区兴建养老机构增加了老年人的孤独，也使国家财政难以承担的弊端，发展到当前“以依托社区照顾的居家养老为主，机构养老为补充”。实施在社区内配建各类居家养老设施这种不离开固有的居住场所就能接受专业照顾的养老模式得到老年人的青睐。
（2）多元化的投资运营方式。美国、日本等地在养老服务上均采取由政府、非营利机构、营利机构等构成的多元化的投资运营方式，一定程度上缓解了政府的财政负担，也满足了老人多层次、多样化的养老服务需求。
（3）“持续照顾”的养老设施类型体系。美国老年人无论选择居家养老或者机构养老方式，都有从自理到失能之后的“持续照顾”的设施体系。日本老年住区从混住型的老年公寓，发展到能够适应人在一生中各阶段变化的“通用住宅”并得以推广开来。值得我们借鉴的是，建立起能够照顾老年人不同生命阶段，不同养老方式下的“持续照顾”的养老设施类型体系。
（4）差异化的养老设施配置策略满足老年人养老的空间需求。北京划分旧城、中心地区、边缘地区、绿化隔离地区、新城、外围乡镇多种类型，提出不同配置标准，并提出不同建筑面积指标和用地面积指标，来应对不同空间养老设施空间需求差异的问题。并且从旧城向外的地区，指标逐渐增多，是为了就能满足用地紧张状态下和用地比较宽裕的情况下都能满足养老设施的用地需求。
（5）满足失能老年人的养老需求。从苏州对护理型床位的占养老设施床位数总量的50%以上，而北京市要求护理型床位的占公办养老设施床位数总量的80% 以上，说明不仅要提高护理型养老床位数的比例，而且要提高失能老年人的养老保障。
3、济南市老年人口现状概况及发展趋势
据济南市老龄委的资料显示，截止2015年底，济南市60 岁及以上常住老年人口已达123.17 万，占全市总人口的19.68%，其中市区户籍老年人口68.3 万。将济南市“六普”同“五普”“四普”数据中60 岁及以上人口占比进行比较。2015 年济南市60 岁以上人口比重比“六普”增加了5.33 个百分点，从老龄化率的曲率来看，而且济南市正处于老龄化人口快速增长时期，预计至2020 年，老年人口数将达到160 万人，占全市总人口的25%。济南市老龄化速度会进一步加快，老龄化程度仍会加深。
济南市区的老年人口规模基数大，对养老设施的需求快速增加，目前，济南市尚未建立起与其社会经济水平相对应的社会养老服务体系。
4、济南市养老设施发展现状及存在问题
4.1 总量概况
根据调研数据统计，目前济南市区共有养老服务设施387 处。其中，机构养老设施共111处，包括1 处济南市福利院、1 处山东济南养老服务中心、市中区和槐荫区各1 处社会福利中心，规划在建、乡镇敬老院29 处、老年公寓78 处；日托式社区养老服务设施279 处，包括社区日间照料中心112 处、农村幸福院167 处。
4.2 空间布局
由于市区内的中心城外与中心城内的城市化，及区划、镇村结构不同，养老设施分布及特征也有着明显的差异性，养老设施主要集中于中心城内。
中心城内机构养老设施分布主要以二环路为界限，二环路内，机构养老设施分布数量多，比较密集；二环路外机构养老设施分布比较分散，且数量少。
中心城区社区居家养老设施主要形式为社区日间照料中心，主要分布在二环路以内的街道。按照服务半径1000m 来确定。覆盖率为70%。中心城区社区城市养老设施分布不均衡，与机构养老设施分布相似。以二环路为界限，二环路内社区日间照料中心分布数量多，比较密集；二环路外，除长清城区的社区日间照料中心分布比较集中外，其他区域的社区日间照料中心比较分散，且数量少。
4.3 现状养老设施存在的问题
目前，济南市养老床位数及面积指标偏低，养老设施总量不足；养老机构入驻率普遍较低，多数在50% 以下；基层养老设施覆盖率低，普遍面临“缺地缺资金”困境.；养老设施的供给和需求存在一定的错位；养老服务水平低，服务体系不健全等问题，严重制约了济南市养老事业的发展。
5、济南市城市养老设施体系规划
5.1 规划目标
依据《山东省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》，到2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。积极倡导医养结合、养护结合的新模式。到2020 年，济南市规划建设形成“9064”的养老服务目标体系。即90% 的老年人通过社会化服务实行家庭自助养老，6% 的老年人等实行社区帮扶养老，4%的老年人入住养老机构实行集中的机构养老。
5.2 养老设施等级类型体系
根据济南市养老现状特征，结合国外“持续照顾”的养老设施类型体系的先进实践经验，在济南市区构建起市级、区级、居住区级、居住小区级四级养老设施网络体系，将“持续照顾”有机融入分级养老设施，将老人养老不同阶段的需求与老人个性化需求相结合。
以市级养老设施为重点：重点建设完成一些设施齐全、配套完善、综合性强并具有一定规模的养老设施，在全市及山东省范围内起到示范、辐射作用，服务范围为全市。包括护理院、老年公寓、养老院等。
以区级养老设施为纽带：建设完善区级养老设施建设，创建一批有一定影响力的设施，弥补市级与居住区级两个级别设施之间的空缺，每处服务20-50 万人。包括护理院、老年公寓、养老院等。
以居住区级养老设施为骨干：大力发展居住区级社会养老设施建设，以此作为市区完善养老设施网络的支撑。每处服务3-5 万人，包括老年公寓、日间照料中心、养老服务中心等。
以居住小区级养老设施为依托：居住小区级养老设施作为最基本的养老机构，是养老设施网络的基石，推动社会养老事业深入发展。每处服务1-1.5 万人，包括居家养老服务站等。
5.3 养老设施建设标准规划
综合参照《城镇老年人设施规划规范》、《社区老年人日间照料中心标准》以及《山东省人民政府关于发展养老服务业的意见》等相关规定，同时参考北京、上海、苏州等地区的养老设施及公共设施配套标准，分别制定了各级养老服务设施标准。
5.4 养老设施总量测算
根据预测，至2020 年济南市区老年人口约为104.8 万人，按照“9064”的养老体系目标，济南市区养老床位数取值为每百老人4 床，其中，护理型养老床位占30%，至2020 年：规划市区机构养老床位数：104.8 万*4%=4.2 万张，其中护理型机构养老床位数：4.2x30%=1.26 万张。
6、养老设施空间布局规划
6.1 规划布局思路
合理配置空间资源。空间分布上，外围新区规划新增大中型机构养老设施为主，养老设施定点、定规模，小微型机构养老设施为辅。旧城区内设置小微型机构养老设施为主，主要利用存量。建议不再新增用地，充分挖掘现有设施潜力，制定设施规模、标准，满足本地区基本养老需求。
东部城区和西部城区部分片区选址大中型机构养老设施。古城、山大路、商埠等二环以内及其周边现状建成区土地资源紧张的片区，以及工业邻避设施分布密集片区不再新供地发展大中型机构养老设施，主要通过挖潜现状存量，适当增大社区养老设施。
医院转型机构养老设施：建议有条件的综合医院转型为养老机构或开设老年病科，对养老床位总量予以补充。
6.2 机构养老设施规划
6.2.1 对于大中型养老设施的布局指引
以中心城区各行政区为单位，对各区大中型机构床位总量提出控制要求。结合2020 年中心城各区人口规模及各区建设用地情况进行总体统筹规划。中心城内新增大中型机构养老设施空间布局规划如图：
6.2.2 小微型养老设施的布局指引
与中心城控规编制单元对接，对各单元片区小微型机构床位总量提出控制要求。结合2020年中心城各片区控规人口规模及各区建设用地情况进行总体统筹。其空间规划布局情况如图：
6.3 社区养老设施规划
6.3.1 日间照料中心
日间照料中心的布局，应尽量设置在社区居住用地的中心位置，借鉴日本的经验，将日间照料中心与社区卫生室、社区公共管理用房等相结合是比较可行的方式，并尽量靠近社区绿地广场和健身设施，便于老年人的锻炼。日间照料中心托老所不但可以为自理能力稍差或者有痴呆等老年疾病的老人提供白天托管的地方，还可以为健康老人提供便利的交往空间。
6.3.2 居家养老服务中心
居家养老服务包括：负责辖区内居家养老服务的日常管理和服务，组建信息服务平台和数据库，对区内需提供居家养老服务的老人进行资格评估。为老人及其家庭提供全面的信息咨询服务（如医疗、保健、康复、保险、法律等），设医疗保健系列课程，对家庭照顾者和养老服务人员进行培训指导，老人身体常规体检与评估，组建社会化家政服务和老人家庭生活照料队伍，为健康老人组织社会文化活动。并提供生活照料、康复保健、法律维权、文化教育、精神慰藉等服务。本次规划居家养老服务设施包括：居家养老服务中心、居家养老服务站。
居家养老服务中心为居住区级养老设施，宜靠近社区卫生服务中心布局，在居住区级老年公寓或社区邻里中心进行配套建设。
6.3.3 居家养老服务站
居家养老服务站为居住小区级养老设施，可采用综合服务中心的模式，同社区管理、社区卫生室等进行综合设置，或同老年活动站合并设置。
结论：
养老问题是中国未来面临的一个重要的民生问题，需要建立以政府为保障、市场为导向的产业环境，积极引入民间养老资本，建立高效的养老体系。重点提升社区、居家养老服务水平，建立完善的养老服务设施。同时还应认识到养老问题也是一个复杂的系统性问题，需加强医养结合的服务机制、顺应智能化养老服务的创新机制、养老资金和养老金融的资金保障机制、养老产业的资金扶持机制、各部门相互配合的联动机制以及养老产业发展的人才机制等。
人口老龄化时代已经来临，养老服务产业的朝阳时代正在到来，但养老服务产业的压力也将日益繁重，养老服务业的发展仍将任重而道远。
参考文献：
[1] 济南市养老设施专项规划. 济南市规划设计研究院.
[2] 杨建军，汤婧婕，汤燕. 基于“持续照顾”理念的养老模式和养老设施规划[J]. 城市规划，2012(5).
课题项目：
济南市科学技术发展计划项目（201502145）

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