市场监管的集中统一化研究

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党的十八届三中全会提出：“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”表明在未来市场监管的方向必然是综合化、统一化和整体化的，以对市场中各领域各环节进行综合统一管理为手段，实现建立规范有序公平竞争的市场环境的目标。现阶段拥有执法权的单位有很多，但各自的职能定位不是很清晰，有很多部门都存在职能交叉的情况，除了各自的专业职能外，还有一部分职能重叠，以市场上流通的商品为例，商品经过生产、加工、流通等阶段最后到消费者手中，每个过程都有对应的部门进行管理，由于职能重叠，当任意一环节出现问题时，各部门就出现相互推卸责任，相互扯皮，没人管的现象。针对这一问题，就可以通过将涉及到执法的各部门进行整合，并进行职能的重新划分，就能有效避免职能重叠的现象，达到有力的統一，这样对问题的解决有一定的效果，并且能够达到资源的合理利用。
　　虽然全国各地的市场综合监管体制改革以普遍展开，但是其中大多数也正面临着诸多挑战，许多问题亟待解决：综合监管与各专业监管以什么样的方式结合；整合后机构职能如何进行定位；人员如何安排；队伍的积极性如何调动；与地方政府关系如何协调等。面对这些问题，笔者综合国内当前体制，结合先进的经验，给出以下解决对策：
　　一、在法律法规上对综合行政执法进行授权
　　鉴于目前综合行政执法机构的合法性问题，建议从法律层面或行政法规层面予以授权确认，从法律法规上给予综合行政执法的各部门强有力的支撑。整合系统内执法职责和队伍，经法定程序解决执法主体合法性的问题；精简整合省级现有执法队伍，推动执法重心下移，调整充实基层执法力量。行政执法体制改革，目的是要解决部门职权交叉推诿等问题，提高行政执法的效率和执法水平。进一步深化改革，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性。以地方立法的方式明确综合执法体制。设置合理的执法权限，科学、审慎地调整职能设置，原则上要求整体划转部门的行政处罚职责，归并执法队伍；对暂时只能部分领域划转的，应按照有利于划清职责边界、优化职能配置的原则，全领域划转；不得单项或单条划转。
　　不仅如此，还要在法律或行政法规中明确规定执法机构及执法人员在执法过程中存在违法行为的处罚途径以及相关的监督机制。使综合行政执法能在法律法规的范围之内发挥最大的作用，同时又不致其由于权力集中而产生侵犯执法相对方的各项权益和权力寻租的问题。
　　二、设置综合执法机构，厘清职责分工
　　职责明晰是建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的基础。明确将分散在不同执法门类的执法资源进行整合，建立统一的综合行政执法机构，相对集中行使执法职能。综合执法改革的关键，是建立权责一致、有效衔接的省、市、区、街综合管理和综合执法体制，通过明晰不同层级执法职责分工、明确执法事权边界，真正做到各尽其职、各负其责。同时要明确，综合执法改革的方向是简便、高效，对一些基层发生频率较高、专业技术要求低、检验检测技术支持难度较小的行政执法事项，可以集中行政处罚权。但对一些技术性强、专业要求高的事项，如环保、药品、农产品等对检验检测技术要求较高，则不宜完全从主管部门剥离，否则会影响执法质量。
　　三、独立人事财权，确保执法公正
　　目前的综合行政执法体制下，各执法单位皆由本级政府管理，人事、财权皆出于本级政府，受本级政府的直接领导。上级部门只是业务指导关系，并不直接领导执法机构。因此执法公平性大打折扣。建议综合行政执法机构由省级人民代表大会产生，对省级人民代表大会负责，市级、县级综合执法机构则由上级综合执法机构产生，对其负责，接受其监督。综合行政执法机构的费用也由上级财政部门解决。这样保证了综合行政执法机构在执法过程中不被地方政府干涉，保证了执法的公平性。
　　四、处理好综合执法部门与行政主管部门的关系
　　应当明确，行政综合执法改革，只是将原来单位的执法权统一整合，而非所有职责全部拿来。如果二者边界不理清，容易出现行政主管部门将行政管理任务推向执法终端的“以罚代管”现象因此要界定好哪些权力要整合，哪些职责要保留。对于涉及到执法的权力才可以统一整合，对于原单位的审批，准入及其他不涉及执法的职责，应当保留下来。行政主管部门的执法权集中到综合执法部门后，行政主管部门仍是行政管理的法律主体，行政主管部门应把强化事前审批、事中事后监管作为工作的重中之重，综合行政执法机构只是作为最后对违法行为作出处罚的机构。
　　五、建立相关配套机制
　　一是建立联动配合机制。合理划分职能部门与综合行政执法局的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确责任边界。建立综合行政法联席会议制度，加强综合行政执法局与相关职能部门、街道之间的综合执法工作会商，及时研究解决管理与执法工作中的问题，形成相互支撑、整体联动的新格局。二是建立行政执法与刑事司法衔接机制。建立健全综合行政执法局与公安机关、检察机关、审判机关、信息共享、案情通报、案件移送制度，完善案件移送标准与程序，细化并严格执行执法协作相关规定，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。三是完善执法监督机制。实行行政执法公示制，结合推行权力清单和责任清单制度，公开综合行政执法局主要职责、执法依据、处罚标准、运行流程、救济方式和监督途径，畅通行政附议和行政诉讼渠道，实行综合执法全过程记录，增加执法透明度。健全行政执法监督体制，加强行政执法监督队伍建设，建立健全部门、街道、社会组织、媒体等多元参与监督制度，对确定划转的八个业务主管部门共586项具体行政处罚事项，逐项明确监督责任，有效提升了综合行政执法规范化水平。四是完善执法经费保障机制。认真落实综合行政执法经费财政保障制度，严格执行罚缴分离和收支两条线制度，统一使用省级财政部门制发的财政票据，严谨将收费、罚没收入同部门利益直接或变相挂钩，切实做到收费、罚没收入全部上缴财政。
　　作者简介：焦武旸旸（1993-），女，山西运城人，山西财经大学研究生在读，行政管理专业，研究方向：公共政策分析。