中国农地流转问题

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1 引言
　　当前“三农”问题已成为我国经济、社会继续发展的瓶颈。要解决“三农”问题，实现农业现代化，农民富裕就必须进行改革。农村改革的核心是农村土地制度的改革，现行的农村土地制度已不适应当前经济结构转型的要求。土地流转问题是土地制度改革的一个重要支点。近年来土地流转中出现了大量损害国家、集体、农民利益的现象，暴露出了许多丞待解决的问题。因此研究农地流转问题，进行土地流转制度创新研究具有十分重要的意义。改革开放初期，家庭联产承包责任制在改革开放初期对激活农村经济活力，缓解当时的粮食和食品供应紧张状况起到了积极的作用，但随着农业产业化、市场化、国际化方向的发展，现行的农村土地制度与经济结构的转型发生了尖锐的矛盾与冲突。因此要尽快创新农村土地制度，完善农村土地流转制度，以适应农业及农村经济发展的需要。
　　由于我国目前关于农地流转方面的制度和支撑体系仍不完善，各地农地流转过程中出现了不少问题。主要体现在以下几方面：
　　一是对农民农地流转的服务和管理不够，导致不规范的自我流转的现象非常普遍，引发了不少纠纷；
　　二是农地流转市场没有建立起来，土地资本没有得到有效利用与配置；
　　三是农地流转后，违规使用和破坏土地的现象不少，工商企业租赁农地后尤其如此，影响了农业的可持续发展和粮食生产的稳定。
　　3 当前我国农地流转的现状及存在的主要问题
　　3.1农地流转市场发育滞后，中介组织匮乏，市场流转信息沟通不畅。
　　当前，农地流转大体有互换、转包、转让、反租倒包、租赁等方式。由于农地流转市场发育滞后，农地的流转大都是农民个人之间的行为，粗略简单的达成口头的约定，农民能获得的政策和市場信息非常有限。另外，具有一定规模的种植大户为数甚少，需求量与供应量存在一定的不对称。有的农民想出租土地而苦于找不到要租地的人，这种信息不对称已经严重影响了土地流转的速度、规模和效益，不利于土地资源的优化配置。
　　3.2流转中农民的主体地位难保。
　　在现有体制下，由于存在分散的普通农民谈判能力较弱、信息不对称等因素，出现了地方及基层政府侵犯农民权益的现象，其主要表现在有的基层政府：随意改变土地承包关系，甚至用高压手段和国家机器来强迫流转，严重侵犯了农民的承包经营权；不惜手段与民争利，把土地流转作为增加财政收入的来源和吃喝玩乐的小金库，严重损害了农民的利益；强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；为了大幅度地降低建设成本，并方便快捷地取得占用大量农地之目的，以集体土地流转机制或者入股制取代国家征地制；为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权，使农地流转中农民的主体地位得不到体现。
　　3.3缺乏稳定合理的收益分配机制。
　　依据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍，最多不超过30倍。在土地收益分配时所获得的收益大小在不同利益主体之间存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%，按这个标准，对农民补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万～3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生。极低的补偿割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题，影响了农村的社会稳定。
　　3.4农民和基层干部认识和观念的滞后影响着土地流转。
　　由于受“恋土”情结及“守田为安”等根深蒂固传统观念的影响，一些农户即使种不了、种不好也不愿转出其农用承包土地；同时因为农业的比较利益低、农民负担重，一些农户即使种不够、无田种也不愿转入土地，不愿长期租赁。此外，基层干部特别是一些村组干部缺乏对土地流转重要性认识，没把土地流转作为一项重要工作，去积极协调和帮助，而是无所作为，任其自然，使土地流转处于自发无序。
　　4 针对农地流转中从在问题的建议
　　4.1保障农民土地承包经营权，进一步搞好土地确权工作。
　　稳定和完善农村基本经营制度，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，这是农地流转的制度基础，也是维护农民农地流转权益的保证。首先要严格执行《农村土地承包法》、《物权法》等有关法律政策规定，坚持农村土地承包制度，坚定赋予农民更加充分的土地承包经营权，坚决保障农民各项土地承包经营权权能，保障农民的土地承包经营权用益物权。其次，农业部门、国土部门、地方政府要积极、扎实开展土地确权工作，进一步做好农村土地丈量、确权、登记、颁证工作，进一步明晰土地产权，明确农民土地承包经营权用益物权权益，明确农民土地承包经营权的占有、使用、收益等各项权益。
　　4.2加强政府服务，规范农地流转。
　　农地流转是一个动态的过程，也是加速农村经济发展的必然选择。“在这一过程中，政府就必须抓住这个机遇，引导农民依法、有序的流转土地。政府要及时掌握农地的流转数量、流转价格、流转方式，建立农地流转的档案库，随时发布农地流转的信息，实现农地流转的信息化、科学化、市场化。积极引导农地的合理流转，促进农地资源的合理、高效利用。[7]”总之，政府要充分发挥自身的服务职能，为农民的土地流转提供各种有益的服务，促进农村土地的快速流转，促进农村经济发展，增加农民收入，改善农民生活。
　4.3建立健全农地流转市场，加快培育市场化流转机制。
　　农村土地流转市场发育不成熟导致了信息的不对称，影响了土地的流转和高效利用。要培育农村土地市场就必须充分利用各种手段逐步建立起各种信息平台，构建农地流转的中介服务网络。通过这些网络收集和发布供求信息，并进行相应的土地收益评估，为农民土地流转提供参考，引导农村土地的快速、合理、高效流动。农村土地市场是促进农地流转的重要中介，它的发展和成熟能够使农地流转的机制更加健全，能够使农地流转处于一种合理、有序的流转过程中，从而减少了农地流转中出现的失信行为和利益纠纷事件，能够使农民更放心的把土地流转出去，加速农地的流转和资源的充分利用。
　　4.4确保农民主体地位，健全集体参与机制。
　　在政府、集体和农民这三者中，需要特别明确的就是农民是农地流转的主体，农民有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。一要加大土地法规政策的宣传力度，让普通农民了解土地承包经营权的具体权利，知道在农地流转中自己享有的权益，并最好在农户承包合同、承包经营权证书中加以注明。二要依法保障农户的主体地位，惩处侵害农民承包地权利的行为。三要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在农地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。四要健全集体参与机制，建立和完善村集体经济组织，明确其地位和职责，健全其职能，并明确集体不得变相收取或截留农地流转收益。农地流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定或在流转委托书中进行明确，流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。
　　4.5建立合理的农地流转收益分配机制，减少流转纠纷发生。
　　土地集中后进行规模化生产，并注入资本与技术等高效农业生产要素后，往往会产生比流转前传统农业更高的收益。在股份合作形式的流转中，农户土地作价入股股份往往过小，在與拥有工商资本的投资主体的谈判过程中，难以获得平等协商的权力，不能根据土地经营效益获得进一步的收益。故此，农地流转双方应在流转初期就制定增值收益分配条款，建立合理收益分享机制，让农民从土地增值中获得进一步的收益，以避免流转双方因此而产生纠纷与矛盾，保障双方的合理利益。
　　4.6对工商企业大规模租赁农地设定准入限制并严格管理。
　　明确对工商企业到农村大规模租赁农地进行准入限制，设计适合我国国情的限制和规范工商企业租赁农地的制度，只有符合一定条件的企业才可以租赁和经营农地。企业租赁农地应当有严格的资质和条件限制，这些资质和条件主要应当包括：企业经营领域必须与农业相关；租地企业负有保护农地的责任；企业租地如果没有从事农业生产，农户和集体有权解除租地合同等。纠正地方政府鼓励企业到农村租赁农地行为，地方政府和土地管理部门要加强土地用途监管，坚决制止工商企业进入农地后直接或间接改变土地农业用途，坚持农地农用、农地农有。
　　5 小结
　　当前，农地流转制度创新问题日益成为理论界的一个热点话题，在实践中，农地流转问题也层出不穷。本文从农村土地问题入手，较详地探讨了农地流转的现状、成因、问题和对策。当然，由于农地流转问题并不是一个短期内可以完全解决的问题；同时，农地产权改革是一个十分敏感而操作上又十分复杂的问题，因此必须经过实践-理论-再到实践的长期反复循环过程。农地产权改革在理论指导中进行实践，再在实践中不断检验并完善理论，因而农地流转肯定还存在不少问题，其发展和完善也是一个长期而复杂的过程。
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