完善基建考古经费

admin

一、基建考古收费的法律依据及计算标准
　　（一）基建考古收费的法律依据
　　《中华人民共和国文物保护法》第三十一条规定：“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。”这首先在立法层面上肯定了基建考古的地位与重要性，为基建考古收费提供了法律依据，确保了基建考古收费有法可依。
　　除部门法规外，地方性法规也有涉及。如：2013年开始施行的《广州市文物保护规定》第三十二条规定：“在地下文物埋藏区进行工程建设或者在地下文物埋藏区以外进行大型工程建设前，应当按照下列规定进行考古调查、勘探、发掘：属于出让国有建设用地使用权的，在出让该地块前，应当进行考古调查、勘探，所需经费在文物保护专项资金中安排；属于划拨国有建设用地使用权的，应当在工程项目建议书或者可行性研究阶段进行考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担；本规定生效之前已经取得土地使用权，但尚未进行考古调查、勘探的，建设单位应当依法申请考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担。”这一规定明确了因国有建设土地使用权的取得方式不同（出让、划拨），基建考古收费的来源相应地有两个：一是文物保护专项资金，二是建设单位承担。其颁布是广州市文化遗产保护事业发展的里程碑，既为广州文物考古工作指明了方向，也对基建考古经费的来源进行了分类和解释，大大推动了广州基建考古工作。
　　（二）基建考古收费的计算标准
　　1990年，国家文物局、国家计委、财政部联合会签的《关于颁布〈考古调查、勘探、发掘经费预算管理办法〉的通知》是计算考古经费的标准性文件，该通知详细地列明了民工费，技术工人费，考古人员的交通、住宿、补助费，文具及工具损耗费，设备更新折旧费，文物包装运输费，资料整理费及不可预见费等。其中，大部分费用是以民工费为计算基数，按照比例分别计算出来的。
　　目前，广州地区的基建考古经费亦严格遵循这一办法。其中，民工费用则是参考《广州市建设工程造价管理总站关于广州市工程结算及有关问题的通知》中民工费用标准。民工费用具体根据广州市政建设工程造价结算人工日工资单价收取。
　　二、考古经费演变的过程
　　伴隨大规模的基建考古工作的开展，基建考古经费也相应经历了行政事业性收费、事业收入、预算内收入三个不同阶段。
　　（一）第一阶段：行政事业性收费阶段
　　在1996年以前，考古调查、勘探、发掘经费属于行政事业性收费。《中华人民共和国文物保护法》第二十九条规定：进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门，组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。这从法律层面上肯定了其事业性收费的性质，也肯定了考古收费是国家赋予文化部门的行政职能之一。因此，1996年以前，考古单位向建设单位收取经费后可以统一开具行政事业性收费收据。
　　而在1996年以后，作为行政事业性收费的考古经费则被明文取消。1996年，国家计委、财政部联合印发了《关于取消部分建设项目收费进一步加强建设项目收费管理的通知》（计价费〔1996〕2922号），取消了48项建设项目收费，其中包括考古调查勘探发掘经费。该文件一经颁布，立即在全国考古界引起巨大反响。
　　为进一步稳定和加强考古与文物保护工作，1997年7月21日国家计委、财政部印发了《关于建设项目涉及的考古调查与勘探费问题的通知》（计价费〔1997〕1220号），强调考古调查勘探发掘经费由建设单位列入投资计划和劳动力计划，或者报上级计划部门解决；对文物业务单位承担考古调查、考古勘探所需费用，建设单位应当及时支付。明确指出了考古单位进行考古调查勘探发掘所需的经费列入工程建设成本，由建设单位及时支付。
　　（二）第二阶段：事业收入阶段
　　财政部、国家文物局《关于文物事业单位财务制度的通知》（财文字[1997]272号）第十五条规定，事业单位收入包括文物勘探发掘收入，即文物事业单位进行文物调查勘探发掘工作而向建设单位收取的费用。依据该规定，结合广州本地实际，考古事业单位实行收支两条线，收取的考古经费上缴财政指定专户，财政按照年度预算批复下拨考古调查勘探发掘经费，事业单位将收到的考古调查勘探发掘经费纳入预算外资金，作为日常考古项目开支。
　　（三）第三阶段：预算内收入阶段
　　2016年以前，考古调查勘探发掘经费属于预算外资金，实行收支两条线，单位要设置财政专户。从2016年开始，考古调查勘探发掘经费正式纳入预算内资金，实行统一管理，大大利于财政管理与统筹。
　　三、基建考古收费运作中存在的问题
　　基建考古经费，为城市基本建设和考古工作提供了前提和保障。但在具体实践过程中，却存在这样或那样的问题，在一定程度上影响了考古工作。
　　（一）收费依据不清晰，标准过低
　　1990年四部委联合出台的《考古调查、勘探、发掘经费预算管理办法》，一直是全国各地考古经费收取的重要指导性文件。 随着社会发展与进步，其中的部分条款已经不适应或完全不适应新形势，特别是民工费、技工费的计算标准仍停留在上个世纪90年代的水平。随着社会经济发展，生活水平提高，人们的收入水平也相应得到提高，原来的标准已远远不能满足现在民工费、技工费的开支。这给配合基本建设考古工作带来严峻挑战，造成诸多问题，如：考古工地无法招录到足够数量的民工，导致考古工作进度不尽人意；个别建设单位迟迟不予支付考古费用，导致部分考古项目出现“无米下锅”的尴尬局面；从事文物修复工作的民技工数量和熟练程度远远无法满足文物修复需求；受限于经费开支的条条框框，考古工作信息化及科研设备的严重落后，等等，这些问题在一定程度上制约了考古与文物保护工作的快速发展。
（二）考古经费使用、管理不规范
　　当前全国各地的考古单位对经费的使用和管理各不一致。有的实行收支两条线，收入上缴财政专户，开支列入部门预算，由财政统一拨付；有的则实行收支两条线，收入支出统一由国库安排；还有的单位实行自行收支。。这在一定程度上，造成同行业不同管理模式，制度上不统一，不利于行业之间横向比较与评估，更不利于规范行业内的内部控制。
　　（三）经费使用忽略了后期资料整理研究环节
　　考古工作，以配合基础建设开始，最后以科学研究和出版报告终结。但是，有时为了配合基础建设赶工期，在考古工地赶进度，文物画图、拍照等工作很难及时优质地完成，考古工地工程结束了，并不意味着考古工作的结束，而其中大部分的精华与精力尤在于后期资料的研究和出版。因此，曾有考古学家发出“不整理出版考古资料，甚至比盗墓贼还坏”的感慨！一语道出目前考古行业存在的资料积压和科研滞后这个严重问题，虽有几分偏激，却强调了考古资料研究出版的重要性。然而，在定额办法中，却对后期整理研究的费用分配较低，由于缺少足够经费的支撑，很多考古单位在整理出版方面无法投入太多。
　　（四）影响了一线考古人员的工作积极性
　　虽然在预算管理办法中，管理费明确可以列支工作人员的办公、交通、住宿、补助等费用开支，但是在实施中，各地略有不同。有些地区可以发放工作人员田野补助，有些地方已暂停发放工作人员田野补助，即使可以发放，标准也有多有少。特别是暂停发放田野补助的做法，大大影响了一线工作人员的积极性，不利于考古单位引进和留住优秀人才，还有可能造成不同地区考古队伍力量的不平衡。
　　四、关于考古经费的几点思考
　　考古经费是考古工作的重中之重，其是否合适恰当，直接影响着考古工作的正常运转。针对上述问题，本人结合实际工作，提出几点思考与建议。
　　（一）尽快出台与时代要求相适应的基建考古经费法律法规
　　政府相关部门应深入田野一线实地调研，监督整个考古流程，全面了解存在的实际困难，通过收集信息，进而召集全国考古专家，进行可行性论证评估，在此基础上，尽快出台新的考古预算管理办法。只有尊重实际、尊重事实，才能制定出适合时代需求、又接地气的考古预算管理办法。
　　（二）优化文物行政管理职能，做到抓大放小
　　文物行政主管部門要加强宏观管理能力，与各级政府部门或者同级文物部门之间沟通与协调，代表政府监督建设方与考古方，充分发挥好“守夜人”的职能。一方面，从法律层面落实文物保护法的实施，加强政府执法力度，确保文物免遭破坏。另一方面，文物主管部门要学会放权，减少和进一步优化审批程序，把更多业务职能下放到考古单位，只有这样，才能发挥各自的优势。
　　（三）加大投入，全面提升业务人员综合素质
　　考古一线人员的业务水平直接影响着后期考古资料的整理、保护和研究工作，因此，在不断增强文物保护宣传力度的同时，必须重点加强对一线业务人员和储备人才的培养，其中应重点扶持科技考古。科技考古，既是考古本身发展的必然，也是新时期考古的大势。在田野考古工作中，不断加强新科技、新方法及数字化、信息化的推广应用，如：在发掘工地使用全站仪、RTK等进行测绘，对遗址全貌和重要遗迹进行三维扫描建模，对出土文物标本进行检测、化验、分析，全景摄影，以及科技考古理论与手段的研究探索等。
　　（四）积极探索购买社会化服务模式
　　考古行业长期以来基本处于垄断半垄断状态，具有团体发掘资质的考古单位基本上都是公益性的，准入门槛较高，因而单位内部缺乏有效的竞争机制，其结果难免会出现工作质量效率不高、发展不平衡等突出问题。为了提高考古经费利用效率，建议引入竞争机制，有效动员社会力量，向有资质的社会力量购买非考古专业服务，进一步强化考古工作的公共服务和公众教育职能。具体地，通过发挥市场机制作用，按照公开、公平、公正的原则，以招投标择优的方式，交由具备条件和资质的社会力量承担，并根据服务数量和质量向其支付一定费用。而考古人员则从专业技术层面予以指导和把控，从而把有限的资金用在刀刃上，实现双方甚至多方的优势互补，确保取得实实在在的成效。如广州地区，在严格遵照有关规定的基础上，通过招投标方式，尝试将部分考古勘探工作及发掘劳务采取购买社会服务的方式委托具有资质和一定能力协作单位，予以提供考古勘探协作和考古发掘劳务服务。
　　通过这种购买社会化服务的模式，一方面可以有效节约成本，提高工作效率，另一方面可以充分调动社会参与的积极性，增加就业机会，为广大民工和技工提供就业和实现自我价值的机会，具有十分重要的意义。
　　参考文献：
　　[1]束有清，吕春华.江苏省调查、勘探、发掘经费预算办法的内容及特点[J].中国文物报，2012（3）.
　　[2]罗青松.基建考古工作中实施文物保护的几个问题[J].中共贵州省委党校学报，2010. （3）：127.
　　[3]王琪.如何做好配合基本建设考古经费预算及管理[J].管理天地，2004. （6）
　　作者简介：
　　吴妙妆，广州市文物考古研究院。